谈新增建设用地土地有偿使用费政策调整的依据背景和对地价的影响

字体大小：小中　大双击自动滚屏发布者：襄樊市物价局襄城分局发布时间：2009-10-13 09:45 阅读：224次

谈新增建设用地土地有偿使用费政策调整的

依据背景和对地价的影响

襄樊市物价局襄城分局 郭友富何仁平杨万荣高俊

自2007年1月1日起，国家对新增建设用地土地有偿使用费政策作出重大调整。财政部、国土资源部、中国人民银行三部门联合下发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，文件规定，新增建设用地有偿使用费征收等别划分不变，各等别征收标准在原有基础上提高1倍。新增建设用地土地有偿使用费实行中央与地方三七分成体制，且地方分成的新增建设用地土地有偿使用费，一律全额缴入省级国库，并参照基本农田面积和土地开发整理重点任务分配新增建设用地土地有偿使用费。这一政策的出台，标志着新一轮土地宏观调控拉开了序幕。

一、政策调整的法律政策依据
　　为遏制在经济利益驱动下多占耕地的势头，促进土地节约集约利用，严格控制城市建设规模，1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中央11号文件）规定：“今后，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专项用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发。”

1998年修订的《土地管理法》第五十五条第二款规定：“自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”《土地管理法实施条例》第三十条规定：“《土地管理法》第五十五条规定的新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。”

根据《土地管理法》及实施条例的规定，1999年，财政部、国土资源部制定了《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，对征收范围、标准、等别、程序、使用范围、缴费主体、监督检查等作了全面规范。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分，按规定的标准就地全额缴入国库，不得减免，并由国库按规定的比例就地分成划缴。财政部、国土资源部要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。”

2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步规定，提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。新增建设用地土地有偿使用费缴纳范围，以当地实际新增建设用地面积为准。新增建设用地土地有偿使用费专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发。对违规减免和欠缴的新增建设用地土地有偿使用费，要进行清理，限期追缴。

二、政策调整的背景

1999年，我国开始对新增建设用地的地方人民政府征收新增建设用地土地有偿使用费。新增建设用地土地有偿使用费开征以来，中央共收取新增建设用地土地有偿使用费400多亿元。

这项政策对加强耕地保护，控制建设用地扩张，促进节约集约用地起到了一定作用，但一些地方在政策执行中也存在以下几个问题：

1、违规批地、用地，逃避缴纳新增建设用地土地有偿使用费。主要表现在以下几个方面：一是不按规定方式供应新增建设用地，对不属于划拨用地的经营性项目，按照划拨用地方式供应土地；将应纳入分批次供地范围的项目，改为单独选址的划拨用地等。二是对于集体农用地实行“转用”或“只用不征”，再转为国有建设用地，以避免缴纳新增建设用地土地有偿使用费。三是采取以租代征、违规用地等方式，逃避缴纳新增建设用地土地有偿使用费。四是一些地方未按国家规定的标准足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，就下发农用地转用和土地征收批准文件。这些问题的存在，导致了耕地的大量占用和土地收益的流失，助长了固定资产投资膨胀，弱化了土地政策参与宏观调控的功能。

2、缴纳主体错位，未严格按照规定执行。按照财政部、国土资源部的规定，新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体应当是申请新增建设用地的市、县人民政府，但在具体执行过程中，一些市、县政府将其转嫁给申请用地的单位，如湖北省某市2008年共向申请用地单位收取新增建设用地土地有偿使用费4400多万元。这不仅增加了建设用地单位的负担，而且不利于抑制地方政府取得新增建设用地的利益驱动，大大降低了该政策保护耕地、促进土地节约集约利用的功能。

3、未按规定全额征收，欠缴问题比较严重。根据财政部近两年组织的新增建设用地土地有偿使用费检查情况，地方分成的70%部分，实际征收效果不理想，很多市、县实际上未收取或未能足额收取，欠缴问题比较普遍。

4、新增建设用地土地有偿使用费征收标准和等别亟待调整。新增建设用地土地有偿使用费征收标准是1999年制定的，随着土地有偿使用范围的不断扩大和地价水平的不断提高，已明显低于目前新增建设用地的平均土地纯收益水平，更难以适应运用经济手段参与宏观调控的需要。同时，新增建设用地土地有偿使用费征收等别是2002年调整的，随着近几年一些地方行政区划的改变，已有相当一部分市、县、区的名称或区域需要作相应调整。
　　三、新政策对土地价格的影响

当前，我国地价主要由取得成本、开发成本、政府收益三部分构成，而新增建设用地土地有偿使用费只是政府收益中的一部分。据测算，即使全面提高征地补偿安置费用、新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税等相关税费标准，工业实际用地出让价格也只是恢复到基准地价水平，而房地产用地出让价格将基本持平。

按照法律法规规定，新增建设用地土地有偿使用费指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益，调整的是中央与地方之间新增建设用地收益的分配关系。新增建设用地土地有偿使用费的缴纳主体是市、县人民政府，而不是直接的用地者。也就是说，不论是通过划拨方式取得新增建设用地，还是通过协议或招拍挂方式取得的新增建设用地，土地使用者都不需要缴纳新增建设用地土地有偿使用费。因而，从理论上说，新增建设用地土地有偿使用费与地价没有关系，新增建设用地土地有偿使用费标准的提高当然也就不会对土地价格产生影响，或者说对地价影响甚微。同时，由于新增建设用地土地有偿使用费在土地出让收入中仅占不足10％的比例，因此，从总体来看，对于房地产市场的影响也不会太大，不会促进房价的提高。
　　根据征收工作的需要，1999年，财政部、国土资源部根据当时的新增建设用地平均土地纯收益的水平，制定了土地有偿使用费征收标准，并规定要定期调整。所以，征收标准实际上是一个动态的概念，应当根据中央宏观经济政策的需要和新增建设用地平均土地纯收益变化情况定期调整，可以升也可以降。

　　当然，在实际工作中，由于各地人为压低地价的现象大量存在，提高新增建设用地土地有偿使用费征收标准会对部分用地的价格产生一定的影响。通过招拍挂方式出让的土地的总价款是通过市场方式确定的。　　

对于土地使用者来说，只要缴纳土地价款就可以了，无需考虑征收标准问题。但对于通过协议方式取得的新增建设用地来说，由于存在很多优惠和减免，协议地价往往低于实际价格，提高新增建设用地土地有偿使用费征收标准，势必影响土地的协议价格，并将通过工业用地最低价体现出来。而工业用地最低价所体现的只是土地实际价值，是土地价格的回归，使得今后用地者必须付出足够的成本才能取得用地，对协议用地、工业用地的过度扩张将起到抑制作用，也有利于进一步完善和规范土地市场，营造一个相对公平的市场竞争环境。

可见，通过提高新增建设用地土地有偿使用费的征收标准，地方政府出让新增建设用地所获取收益的可支配部分大大减少，既可以抑制地方政府的利益驱动，减少对耕地的占用，促进存量土地的利用，又可以缩小地方固定资产投资规模，切实发挥土地政策作为经济调控手段的作用。